Ю.Л. Крузе
,к.ю.н.,
Волго-Вятская академия государственной службы
(г. Нижний Новгород)
Типичные организационно-правовые
формы и методы взаимодействия
органов государственной власти
и местного самоуправления
(обобщение Нижегородского опыта)
"Право - служанка политики"
(Аксиома современного российского правосознания)
За прошедшие пять лет развития местного самоуправления (мсу) в различных субъектах РФ сложились типичные организационно-правовые формы и методы взаимодействия государственной и муниципальных органов, классификация и анализ которых представляют интерес с точки зрения управленческого консультирования.
С правовой точки зрения отношения между вышеуказанными субъектами могут регулироваться правовыми нормами - это правоотношения, и иными нормами - не имеющими правового закрепления. Находясь в сфере государственного управления последние по сути своей также являются управленческими. Субъектом отношений (управляющим элементом) в данном случае являются органы гос власти, а объектом отношений (управляемым элементом) - органы мсу.
Теоретической основой способов, средств регулирования правоотношений, сложившихся между государственными и муниципальными органами, являются методы правового регулирования.
Классический подход выделяет два основных правовых метода:
- императивный или административно-правовой, которому характерны централизация и строгая субординация;
- диспозитивный или гражданско-правовой метод, с присущими ему свойствами децентрализации и координации.
Основные принципы диспозитивного метода - формальное правовое равенство субъектов отношений, их самостоятельность в осуществлении своих прав, а также ответственность субъектов за свою деятельность. Де юре муниципальные образования и их органы законодательно наделены всеми перечисленными выше признаками. Наличие диспозитивного метода регулирования свидетельствует об установлении "партнерских" отношений между сторонами.
Правовой формой реализации диспозитивного метода в государственном управлении является публично-правовой договор. Для него характерны специфические признаки, отличающие его от гражданско-правового договора. Это:
- особый предмет договора - вопросы властвования, управления,
- цель договора - достижение общественно-значимых результатов,
- стороны в договоре - не только юридические лица, это носители властных полномочий -территориальные органы власти;
своеобразные обязательства сторон - реализация согласованной политики в различных сферах общественной жизни, включают в себя организационные, правовые, экономические меры;
- отсутствие каких-либо санкций за неисполнение обязательств по договору;
- отсутствие возможности судебной защиты.
Попыткой реализации диспозитивного метода регулирования путем заключения публично-правового договора является типовое Соглашение о взаимодействии и социально-экономическом сотрудничестве, заключенным администрацией Нижегородской области и органом местного самоуправления(местной администрацией) районов области. Такие соглашения администрация области подписала со всеми крупными муниципальными образованиями кроме города Нижнего Новгорода.
Основные признаки императивного метода:
- формирование властеотношений по принципу "команда- исполнение";
- односторонность волеизявления;
- неодинаковый объем властных полномочий.
В соответствии с 12 статьей Конституции РФ между органами гос власти и мсу отсутствует линейное подчинение. В каких же организационных формах реализуется функциональное подчинение органов мсу органам гос власти субъекта РФ?
В Нижегородской области сложились устойчивые связи между представительными органами обоих уровней и исполнительными:
- Уставы муниципальных образований регистрирует Законодательное собрание области;
- Органы мсу являются субъектами законодательной инициативы в Законодательном собрании области;
- В соответствии с Уставом области для урегулирования спорных вопросов создается согласительная комиссия ( по бюджетному регулированию).
Областная администрация, в свою очередь, также имеет в своей структуре отдел, отвечающий за мсу. В процессе его работы за 1996-2001 гг. несколько изменились его цели и задачи.
Кроме указанных выше соглашений между исполнительными органами районов и области виявились такие формы взаимодействия:
- проведение комплексной проверки социально-экономического состояния районов области;
- еженедельный отчет представителя района области о ходе выполнения соглашения;
- "кураторство" - закрепление за руководителями структурных подразделений областной администрации района области для "всестороннего содействия работе избирательных комиссий" и выявлению иных проблем районов;
- стажировка вновь избранных глав мсу в структурных подразделениях областной администрации;
- проведение "дня губернатора" в районах области, который выражается в разовом посещении группы руководителей структурных подразделений областной администрации района области.
Помимо сказанного выше нельзя не упомянуть о различных совещаниях, регулярно организуемых областными органами для муниципальных образований и их должностных лиц (по отраслевой принадлежности).
Отдельным аспектом взаимодействия являются отношения ответственности органов и должностных лиц мсу перед государством. Принятые изменения и дополнения в федеральный закон № 154-ФЗ "Об основных принципах организации местного самоуправления в РФ" в этой части содержат больше вопросов, нежели ответов.
Практика реализации ответственности органов и должностных лиц мсу нуждается в самостоятельном анализе и обобщении. Нижегородский опыт решения этих проблем носит в целом не правовой характер, о чем говорят такие документы, как постановление избирательных комиссий, решения судов.
С точки зрения управленческого консультирования многие из приведенных выше документов имеют стандартный административный характер, часто истинного положения вещей не отражающего. Тем более важен опыт реализации партнерских форм взаимоотношений органов государственной и муниципальной властей.